别指望政府兜底！区县城投砸了几百亿建的产业园却成“很新的废墟”，这笔债务到底拿什么填？

万联网 , donna , 2026-03-01 , 浏览:38

这几年，我们通过课程培训，接触到了不少城投类国企，也跑了不少产业园，常常会看到这样一个魔幻的现状：

各地都建设了大量的CBD和产业园区，比如电子商务产业园、保税产业园、电子信息产业园、跨境产业园、算力产业园等等，建筑看着都很光鲜亮丽，但走进一看却空空如也，亮灯的办公室都没几间...用网络热梗来说，就是“很新的废墟”。

对此，相信不少朋友心里都有个疑问：这些产业园基本都是城投类国企砸了巨资建设的，如果园区空空，企业入驻率很低，那么城投国企之前欠下的巨额债务，到底靠什么填？

其实，我们始终认为，城投国企的债务问题从来不是单一的借钱没还上，而是地方发展模式、产业布局与资源错配的集中爆发。就像古人云：不谋全局者，不足谋一域，城投空置项目的债务困局，本质上是过去三十年地方发展逻辑的后遗症，而破解这个困局，更需要穿透现象看本质，拆解每一条可能的化债路径，今天我们来好好聊聊这个事！

一、回顾城投大量举债建产业园区的初衷：一场以空间换时间的增长游戏

要理解这一切，我们得回到故事的起点。司马迁在《史记·货殖列传》里早就点破了经济活动的核心：天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。

但对于过去二三十年的地方政府而言，这个“利”字，在短期内被巧妙地置换成了增速。

他们的核心KPI是拉动GDP，招商引资便是头号功臣。而吸引企业，尤其是那些能带来就业、税收和产业链的金凤凰，地方政府手中的法宝经典而有限：税收减免，资金支持，以及土地优惠。这三大法宝里，土地优惠又是最香也最舍得的，毕竟对于地方来说，土地就是最直接的家底。

于是一种独特的商业模式诞生了：地方政府通过城投公司，以极低甚至倒贴的价格供应工业用地，建设高标准园区。这本质上，是用土地的超额折价（即隐含补贴），去购买企业未来可能产生的税收、就业和产业链集聚效应。产业园本身能否靠租金盈利？从一开始，这就不是主要矛盾。它更像一个精心设计的诱饵，或者说，一个为了钓取更大经济鱼获而投入的窝料。

最典型的就是华为，前几年在深圳拿下51万平方米的土地，只花了2.98亿元，折算下来每平才584块钱，这明摆着就是深圳倒贴钱求华为入驻。这种玩法，一线城市能够玩得起，是因为他们账算得过来：我虽然在地价上亏了，但只要华为来了，它能带动高端人才聚集、相关配套企业落户、区域品牌价值飙升，最终这些收益会通过住宅商业用地拍卖、股权增值、更丰厚的税收，成百上千倍地赚回来。这是一场高阶的生态化反游戏。

而这就是一二线城市的核心化债逻辑，本质上是东边不亮西边亮，用赚钱的业务补贴不赚钱的产业园区。

第一种玩法就是股权投资，很多城投公司在招商引资时，会跟入驻企业谈股权绑定——你过来落户，我给你土地优惠、资金支持，同时我也拿你一部分股权。等企业发展起来，股价上涨，城投就能靠股权收益填补产业园区的亏空。就像青岛城投，前段时间引入14.98亿战略投资，赋能新能源板块，靠资本运作实现股权注入—财务改善—产业升级的良性循环，这就是一线城市城投的典型操作思路。

第二种玩法更简单粗暴：肥瘦搭配。城投公司会把能赚钱的住宅、商场、核心地段写字楼，和不赚钱的产业园区、公益配套地产打包在一起开发。用住宅、商场的高额利润，去补贴产业园区的亏空，这就是行业里常说的以地养产。国内每家欢乐谷附近，必定有华侨城的住宅区，其实就是这个道理——华侨城的主业从来不是做游乐场，游乐场只是吸引人流、抬高地价的赠品，卖住宅才是真正的盈利核心。

实在不行，还有最后一张底牌：地方政府直接买单。毕竟城投公司本质上是地方政府的亲儿子，真到了还不上钱的时候，地方政府会通过财政补贴、债务置换等方式兜底。这也是为什么一二线城市敢大胆砸钱建产业园——反正有多种回血渠道，亏了也能兜得住。

但问题的关键的是，一二线城市的内卷式抢企业，直接把三四线城市逼上了绝路。就像打游戏，一二线城市拿着满级装备（优质资源、完善配套）跟你打，你不跟进，企业全被抢走，GDP数据难看；你跟进，人家的回血技能你一个都学不会，最后只能越亏越深。

而对于三四线城市来说，就很尴尬，他们的尴尬在于抄作业都抄不明白。一线城市靠股权投资填亏空，前提是有华为、腾讯这种有价值、有增长性的企业愿意落户，但三四线城市既没有产业基础，也没有人才优势，能吸引来的大多是低端制造业或者空壳公司，别说股权收益，能按时交租金就不错了。数据显示，很多三四线城市的产业园区入驻率不足30%，就算入驻了，也大多是免租入驻，根本产生不了实际收益。

再看肥瘦搭配的玩法，三四线城市更是玩不转。一二线城市的住宅、商场不愁卖，房价高、人流量大，利润空间足，但三四线城市人口外流严重，刚需不足，住宅卖不动、商场没人逛，连肥肉都变瘦肉了，更别说补贴产业园区这个包袱。最典型的就是华夏幸福，当年它以开发运营产业园区为交换，在河北拿了一大堆住宅用地，本想靠卖住宅赚钱补贴园区，结果赶上房地产下行，住宅卖不动，债务彻底爆雷。从华夏幸福2025年三季报来看，其资产负债率高达96.44%，负债合计2647.39亿，几乎亏得底朝天，成了三四线城市以地养产模式失败的典型案例。

至于靠地方政府买单，更是天方夜谭。这些年房地产市场持续低迷，地方政府的卖地收入连续四年下滑，2025年地方土地出让收入只有41518亿元，比2021年的峰值少了约4.6万亿，降幅超过50%。很多三四线城市的财政本身就捉襟见肘，连公务员的工资都要靠中央转移支付，自己都穷得揭不开锅，指望它们给城投兜底，不如指望老黄拎着一箱钞票跪在门外求着开厂，纯属痴心妄想。

二、城投公司的债务到底怎么还？3大核心路径参考

说到这里，可能有人会问：既然这么难，那城投的债务到底该怎么还？总不能就让这些空置CBD和产业园烂在那里，让债务变成无底洞吧？其实，结合当前的政策导向和行业实践，城投化债已经有了明确的路径，只是不同城市的适配度不同，核心就是盘活存量、优化结构、增强造血。

首先，最直接的就是盘活存量资产。很多城投手里握着大量优质经营性资产，比如商业物业、停车场、管网特许经营权，还有那些空置的CBD和产业园，与其让它们闲置，不如通过出租、转让、资产证券化（ABS/REITs）等方式变现。就像有些城市，把空置的产业园改造为电商产业园、冷链物流园，对接当地的供应链资源，既盘活了资产，又带动了相关产业发展；还有的城市通过REITs融资，回笼资金偿还贷款，不仅降低了资产负债率，还优化了园区运营管理。

其次，优化债务结构，降低还款压力。当前很多城投的债务成本偏高，尤其是非标融资（信托、资管计划等）利率很高，这也是债务压力大的重要原因。现在很多地方都在推进高息债务置换，用低成本的银行贷款替代高息非标融资，通过以低换高降低综合融资成本。同时，对到期债务实行一债一策，通过协商展期、续贷等方式缓解短期压力，给城投更多的喘息时间。从数据来看，目前银行贷款已经成为城投有息负债的主力，占比超过56%，债务结构正在逐步优化。

最重要的，还是增强城投的自主造血能力。过去城投大多依赖政府补贴，自身没有市场化经营能力，这也是债务问题的根源之一。现在很多城投都在转型，聚焦城区综合服务运营商的定位，拓展城市物业运营、停车场收费、市政设施运维等经营性业务，提升经营性收入占比。同时，通过基建+资源补偿的模式，在承接基础设施建设项目时，争取配套的经营性资源，比如周边土地开发权、商业配套经营权，通过资源变现弥补项目收益不足，实现建设—收益—偿债的闭环。

当然，化债之路不可能一蹴而就，更不可能一刀切。一二线城市有产业、有资源，能通过股权投资、资产盘活实现良性循环；而三四线城市，可能需要更多的政策支持，比如中央转移支付、债务重组试点，同时收缩非必要的基建项目，聚焦自身的优势产业，避免再走盲目建园区、靠土地换增长的老路。毕竟，正如经济日报金观平所说：城市基础设施建设要量力而行，过度超前的建设，只会抬高成本，形成不可持续的公共部门债务。

古人云：亡羊而补牢，未为迟也。城投公司的债务困局，是过去发展模式的必然结果，也是地方经济转型的必经之路。那些空置的CBD和无人产业园，不是废资产，而是需要重新定位、重新盘活的潜力股。对于地方政府来说，与其再盲目砸钱建新项目，不如沉下心来盘活存量、优化结构；对于城投公司来说，与其依赖政府兜底，不如主动转型、增强造血能力。

毕竟，债务的偿还从来不是靠天吃饭，而是靠理性的规划、务实的行动。当城投真正摆脱政府附庸的身份，实现市场化转型；当地方政府真正摆脱GDP崇拜，聚焦高质量发展，那些曾经的债务窟窿，才能慢慢被填补，而城市的发展，也才能真正走上健康、可持续的道路。这不仅是城投的破局之道，更是地方经济高质量发展的必由之路。

穷则变，变则通。既然“土地财政”的牌快打完了，那就得换牌桌——从资源依赖型转向产业驱动型。

危局之下，全国城投都在抢一条救命赛道：剥离地产依赖，转向产业投资+城市运营，用供应链盘活存量资产，获得真实的营收和利润，用产业造血化解债务。

这个转变意味着什么？

意味着城投公司要从政府融资平台，变为产业投资运营平台。从为政府债务服务，变为为地方产业发展服务。从依赖政府信用，变为靠产业能力立身。

这不是换个名字那么简单。这是整个商业逻辑的重构。

因为过去的城投公司，核心能力是什么？是政府关系、融资通道、资产包装。但这些能力，在当前的监管环境下，正在快速失效。

未来的产投，核心能力是什么？是产业判断、资本运作、投后管理。这是完全不同的一套能力体系。

这不是空谈，这是国资委的明确导向。

2023年国务院国资委工作会议明确提出：要坚决遏制盲目扩张、低效投资和风险积聚。要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。

什么意思？就是说：城投公司如果单纯只做贸易、为冲营收搞规模这种业务，已经不是国资委鼓励的方向了。看看国资委这几年的考核指标变化就知道了。营收规模的权重在下降，利润质量、资产回报率、全员劳动生产率的权重在上升。这个信号很明确：国资委要的不是虚胖的大象，要的是能赚钱、有效率的企业。

所以说，城投转产投，这个转型的方向很对。